Решение Воронежского областного суда от 16.04.2014 по делу N 3-36/2014 <О признании недействующими абзацев 4 и 5 пункта 2.8.1 Административного регламента департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков...", утв. приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11.01.2012 N 7>
ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 апреля 2014 г. по делу № 3-36/2014
(извлечение)
Б. обратился в Воронежский областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующими в части Административный регламент департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, для строительства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" (далее - Административный регламент), утвержденный приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11 января 2012 года № 7: пункты 2.6.1 и 2.8.1 в отношении отказа в предоставлении услуги при несоответствии заявления о предоставлении услуги форме, указанной в Административном регламенте; пункт 2.8.1 в отношении отказа в предоставлении услуги при непредставлении документов, которые не должен представлять заявитель (в том числе, которые изготавливаются органом, предоставляющим услугу, или запрашиваются по межведомственному запросу) и в отношении слов "имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются".
В обоснование требований заявителем указано, что установленный пунктом 2.8.1 Административного регламента отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по причине несоответствия представляемых документов форме, утвержденной Административным регламентом, в частности, форме заявления, приведенной согласно оспариваемому пункту 2.6.1 в приложениях № 1 - 3, нарушает право граждан на получение данной услуги, установленное Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) - соответствующим отраслевым законом, что согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации допускается только в случаях, установленных федеральными законами. Однако федеральный закон, который устанавливает возможность отказа в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по основанию несоответствия представленных заявителем документов форме, утвержденной Административным регламентом, отсутствует.
Кроме того, предусмотренный оспариваемым пунктом 2.8.1 Административного регламента отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по основанию непредставления всех документов, необходимых для ее предоставления, является неправомерным в части отказа по основанию непредставления документов, которые не должен представлять заявитель, поскольку противоречит части 6 статьи 7.1 Федерального закона № 210-ФЗ, согласно которой непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, в орган, указанный в абзаце 1 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.
Также заявитель полагает, что отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги по причине наличия соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельного участка, права на которые приобретаются, является неправомерным, поскольку понятие "соответствующие" является неопределенным, что согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является самостоятельным основанием для признания нормы недействующей, а решения правоохранительных органов в силу статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, в отличие от решений судов, не являются основанием для возникновения или прекращения гражданских прав.
Полагая, что оспариваемый в части Административный регламент создает препятствия гражданам, в том числе заявителю, на получение государственной (муниципальной) услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, Б. обратился в суд с указанным заявлением (л.д. 3).
В судебное заседание заявитель Б. не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен своевременно и надлежащим образом (л.д. 144), письменно просит суд о рассмотрении дела в его отсутствие, представив письменный отзыв на возражения (л.д. 1 45 - 146). В силу положений части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассматривать дело в его отсутствие.
Представитель департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области С. заявление посчитала необоснованным, а оспариваемый акт - принятым в пределах компетенции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с федеральным законодательством, поддержав представленные ранее письменные возражения (л.д. 21 - 26).
Выслушав представителя исполнительного органа, заключение прокурора Лапшина В.Н., полагавшего заявление подлежащим частичному удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федерального закона № 184-ФЗ) законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Применительно к требованиям части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.
Исходя из толкования абзаца 1 пункта 3.1 Федерального закона № 184-ФЗ, пункта 2 статьи 3 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 года № 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", пункта 1.2 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 8 мая 2009 года № 365, в их системной взаимосвязи следует, что Департамент в своей деятельности по принятию нормативных правовых актов в области земельных отношений основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах Воронежской области, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, правовых актах Воронежской областной Думы, губернатора области и правительства области, а также настоящим Положением.
Судом установлено, что приказом Департамента от 11 января 2012 года № 7 утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, для строительства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" (в редакции от 13 июня 2013 года).
В частности оспариваемый заявителем пункт 2.6.1 Административного регламента содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными, подлежащими предоставлению заявителем, в том числе указание на процедуру подачи соответствующих заявлений по форме, указанной в приложениях № 1 - 3 Административного регламента.
В пункте 2.8.1 Административного регламента, о признании недействующим которого в части просит заявитель, установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, к которым, в том числе, отнесены: несоответствие представленных заявителем документов по форме или содержанию требованиям действующего законодательства; непредставление всех документов, необходимых в соответствии с требованиями действующего законодательства и настоящего Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка; наличие соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются (л.д. 60 - 116).
Данный документ опубликован 17 января 2012 года в газете "Воронежский курьер", № 4 (л.д. 121 - 124) и вступил в силу. Приказ о внесении в него изменений опубликован в том же издании 18 июня 2013 года (№ 65) (л.д. 125).
Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72, статье 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Оценивая компетенцию Департамента по принятию названного приказа, суд учитывает, что он принят в соответствии со статьей 2, частью 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьей 3, 13 Федерального закона № 210-ФЗ, пунктом 5.2 Перечня государственных услуг исполнительных органов государственной власти Воронежской области, утвержденного указом губернатора Воронежской области от 27 мая 2011 года № 214-у, пунктом 4 Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 29 октября 2010 года № 916, пунктом 2 статьи 6, пунктом 2 статьи 7 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 года № 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области", постановлением правительства Воронежской области от 8 мая 2009 года № 365 "Об утверждении Положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области" и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по предоставлению земельных участков, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Департамента, их должностными лицами, взаимодействия Департамента с заявителями, автономным учреждением Воронежской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" при предоставлении государственной услуги.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый заявителем в части Административный регламент принят в пределах полномочий Департамента, являющегося уполномоченным органом в сфере земельных отношений, определенным правительством Воронежской области.
Оспариваемый документ опубликован в соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года № 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" в официальном органе печати - газете "Воронежский курьер" (государственные контракты № 3/ГК от 16 января 2012 года и № 1/ГК от 23 января 2013 года), вступил в силу со дня его официального опубликования (статья 5 названного закона) и является действующим (л.д. 60 - 125).
Проверяя соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Статья 2 Земельного кодекса Российской Федерации, провозглашая отнесение земельного законодательства Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в части 3 конкретизирует, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут издавать содержащие нормы земельного права акты на основании нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются вышеуказанным Федеральным законом № 210-ФЗ, согласно пункту 1 статьи 2 которого государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
В силу пункта 4 статьи 2 названного Федерального закона административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Положения статьи 3 Федерального закона № 210-ФЗ устанавливают, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Статья 6, часть 1 статьи 12 названного Федерального закона определяют, что органы, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги, обязаны осуществлять их предоставление в соответствии с административными регламентами.
Статьей 13 Федерального закона № 210-ФЗ установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу; порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации; порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг (далее - Правила).
Правительством Воронежской области 29 октября 2010 года принято постановление № 916, которым утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области (далее - Порядок), в соответствии с пунктом 11 которого административный регламент утверждается приказом органа, являющегося разработчиком административного регламента (в данном случае разработчиком оспариваемого Б. Административного регламента является Департамент).
С учетом приведенных положений федерального и регионального законодательства разработка и утверждение оспариваемого Административного регламента отнесены к компетенции Департамента.
Пунктом 6 статьи 14 Федерального закона № 210-ФЗ определено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает, в том числе, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
Конкретизируя положения нормы федерального закона в подпунктах "е", "ж" пункта 14 приведенных выше Правил, Правительство Российской Федерации предписало включать в содержание стандарта предоставления государственной услуги отдельно исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, а также исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и которые заявитель вправе представить.
Аналогичные требования к содержанию административных регламентов закреплены и в подпунктах "а" и "б" пункта 24.1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов по предоставлению государственных услуг исполнительными органами государственной власти Воронежской области.
Из анализа приведенных правовых норм следует, что соответствующий исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации при составлении административного регламента предоставления государственной услуги обязан в исчерпывающем перечне документов, необходимых для получения названной услуги, предусмотреть, какие конкретно документы и информацию должен представить заявитель самостоятельно, а какие документы подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, то есть заявитель не обязан их представлять.
В соответствии с пунктом 8 статьи 14 Федерального закона № 210-ФЗ структура административного регламента должна также содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления этой услуги, который включает наличие исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги.
Как усматривается из содержания пунктов 2.6, 2.8 Административного регламента, они направлены на реализацию предписаний пунктов 6, 8 статьи 14 Федерального закона № 210-ФЗ, пункта 12 Правил, пунктов 24, 25 Порядка и предусматривают разделение перечней документов и информации, представляемой заявителем самостоятельно и в рамках межведомственного информационного взаимодействия, а также содержат исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных или муниципальных услуг.
Предоставление государственной услуги по "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, для строительства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности", осуществляется на основании заявления, что предусмотрено пунктами 1.2.1, 2.4.1 Административного регламента. Такое правило согласуется с положениями пунктов 1 и 3 статьи 2, пунктом 2 статьи 4 Федерального закона № 210-ФЗ о заявительном порядке обращения за предоставлением услуг.
Как следует из пункта 2.6.1 Административного регламента, предоставление государственной услуги по предоставлению земельного участка на определенном праве осуществляется на основании предоставленного заявителями заявления в письменной форме (от руки или машинописным способом, может быть распечатано посредством электронных печатающих устройств (по выбору заявителя), образцы которого приведены в приложениях № 1 - 3 к настоящему Административному регламенту.
Отраженные в указанных приложениях формы заявлений о предоставлении земельного участка на определенном праве по своему содержанию не предполагают указание сведений, не предусмотренных (запрещенных) законом и не относящихся к рассматриваемой государственной услуге. Включение рекомендуемой (примерной) формы заявления в Административный регламент направлено на реализацию заявителями права на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления такой услуги, обеспечивает доступность обращения за предоставлением государственной услуги, что корреспондирует основным принципам предоставления государственных услуг, закрепленным в статье 4 Федерального закона № 210-ФЗ.
При этом оспариваемый пункт 2.8.1 Административного регламента, содержащий исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, к которым, в том числе, отнесено несоответствие представленных заявителем документов по форме или содержанию требованиям действующего законодательства, не регламентирует в качестве основания для отказа в предоставлении такой услуги представление заявления, несоответствующего образцу, приведенному в приложениях № 1 - 3, отличающегося от установленного в Административном регламенте, и отступление от которого является основанием для отказа в приеме документов, а распространяется на иные документы, представленные заявителем, в частности документы, удостоверяющие личность и полномочия лица, обратившегося за предоставлением государственной услуги.
При таких обстоятельствах, сопоставив оспариваемые положения пункта 2.6.1 и пункта 2.8.1 Административного регламента (в отношении отказа в предоставлении услуги при несоответствии заявления форме, установленной в Административном регламенте) с актами большей юридической силы, суд приходит к выводу, что рассматриваемые нормы не противоречат федеральному законодательству и не допускают придаваемое заявителем толкование.
Вместе с тем, суд не находит оснований не согласиться с доводами заявителя о признании неправомерным отказа в предоставлении государственной услуги по основанию непредставления всех документов, необходимых в соответствии с требованиями действующего законодательства и настоящего Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка, которые заявитель не обязан предоставлять, в том числе подлежащие истребованию органом, предоставляющим государственную услугу, по межведомственному информационному запросу.
Как ранее указывалось судом и следует из содержания пункта 6 статьи 14 Федерального закона № 210-ФЗ, подпунктов "е" и "ж" пункта 14 Правил, стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
Вышеуказанные требования закона при составлении административного регламента соответствующим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации должны быть соблюдены.
Как следует из оспариваемого в части нормативного правового акта, пункты 2.6.1 и 2.6.2 Административного регламента содержат в себе исчерпывающие перечни документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, с разделением их на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
Оспариваемый заявителем абзац 4 пункта 2.8.1 административного регламента предусматривает отказ в предоставлении государственной услуги при непредставлении всех документов, необходимых в соответствии с требованиями действующего законодательства и настоящего Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона № 210 органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного Федерального закона государственных и муниципальных услуг. Этим же пунктом установлено, что заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Более того, положения части 6 статьи 7.1 названного Федерального закона устанавливают, что непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, в орган, указанный в абзаце 1 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги. Должностное лицо, не представившее (несвоевременно представившее) запрошенные и находящиеся в распоряжении соответствующих органа либо организации документ или информацию, подлежит административной, дисциплинарной или иной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Аналогичные положения закреплены и в подпункте "ж" пункта 14 Правил (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 705), согласно которым непредставление заявителем указанных в настоящем подпункте документов не является основанием для отказа заявителю в предоставлении услуги.
Возражения представителя исполнительного органа о том, что оспариваемый в части пункт Административного регламента распространяется только на те документы, обязанность по предоставлению которых возложена на заявителя, но им не представлены (заявление, документы, удостоверяющие личность и полномочия), не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения дела, учитывая, что в абзаце 4 пункта 2.8.1 Административного регламента отсутствует конкретное указание на это обстоятельство, что не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.
Кроме того, и доводы представителя Департамента о том, что фактически основанием к отказу в предоставлении государственной услуги в соответствии с названной нормой является заключение компетентного органа о невозможности предоставления земельного участка ввиду отсутствия необходимых документов, указанных в пункте 2.6.2 Административного регламента, истребуемых по межведомственному информационному запросу из государственных органов, органов местного самоуправления и иных организаций, в распоряжении которых они должны находиться, суд находит необоснованными, поскольку указанное основание к отказу в представлении государственной услуги четко не закреплено в оспариваемом нормативном правовом акте, а абзац 4 пункта 2.8.1 расширенному толкованию не подлежит.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемая норма не отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и позволяет исполнительному органу отказать в предоставлении государственной услуги, в том числе и в случае не представления документов, необходимых в соответствии с требованиями действующего законодательства и настоящего Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка, подлежащих предоставлению по межведомственному информационному запросу.
При этом суд учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 21 января 2010 года № 1-П, от 17 июня 2004 года № 12-П, согласно которой правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Суд также находит не отвечающим общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности абзац 5 пункта 2.8.1 Административного регламента в части отказа в предоставлении государственной услуги при наличии "соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов в отношении земельного участка, права на который приобретаются", по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности.
Оспариваемая заявителем норма в части словосочетания "соответствующие" не позволяет определить судебные решения, устанавливающие гражданские права и обязанности в отношении земельного участка, на который претендует заявитель.
Сам по себе отказ в предоставлении государственной услуги при наличии решений правоохранительных органов не предусмотрен действующим законодательством в качестве оснований возникновения, обременения либо прекращения прав на земельные участки.
Кроме того, из анализа содержания обжалуемого абзаца 5 пункта 2.8.1 Административного регламента следует, что использование в нем оценочных понятий ("соответствующих постановлений (актов) судов, решений правоохранительных органов") при формулировании оснований для отказа в предоставлении услуги по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование не позволяет признать перечень таких оснований исчерпывающим.
Такая неопределенность содержания законодательного регулирования также допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемый в указанной части абзац 5 пункта 2.8.1 Административного регламента следует признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт в части таких оснований для отказа в предоставлении земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование (абзацы 4 и 5 (в части) пункта 2.8.1 Административного регламента), позволяющих давать субъективную оценку представленным документам, следует признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.
Судом также принимается во внимание правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в принятых им постановлениях о том, что решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Доводы представителя Департамента, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в развитие положений приказа Департамента от 28 декабря 2010 года № 1907, получившего оценку решением Воронежского областного суда от 9 августа 2011 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2011 года, являются несостоятельными и не имеют правового значения, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт был принят во исполнение Федерального закона № 210-ФЗ, и названная норма регионального нормативного правового акта признается недействующей ввиду неопределенности ее содержания во взаимосвязи с пунктом 2.6 Административного регламента.
В соответствии с пунктом 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение о данном решении подлежит опубликованию в газете "Воронежский курьер", поскольку оспариваемый нормативный акт был официально опубликован в названном печатном издании.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.8.1 Административного регламента департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование земельных участков, находящихся в собственности Воронежской области, а также земельных участков, находящихся в городском округе город Воронеж, право государственной собственности на которые не разграничено, для строительства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности", утвержденного приказом Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 11 января 2012 года № 7:
- в части, предусматривающей отказ в предоставлении государственной услуги по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование при непредставлении документов, необходимых в соответствии с требованиями действующего законодательства и настоящего Административного регламента для принятия решения о предоставлении земельного участка, находящихся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Воронежской области, муниципальными правовыми актами по межведомственному запросу (абзац 4);
- в части словосочетаний "имеются соответствующие постановления (акты) судов, решения правоохранительных органов в отношении земельных участков, права на которые приобретаются" (абзац 5).
В удовлетворении заявленных требований в остальной части отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
Решение в окончательной форме изготовлено 21 апреля 2014 года.
------------------------------------------------------------------